来源：2022-12-05  南都观察家  环境决策中的公众参与：实现更好的专业理性

“一方面，要让更多的普通人获得专业的培训，可以有能力积极判断和关注周边建设项目是否对生态环境造成破坏，另一方面，我们也想加强社会组织的使命感与工具包配备，从而促进公众、企业、部门间的多方良性互动。”

近年来，公众参与在环境决策中发挥着越来越重要的作用，成为环境治理中不可或缺的力量。但环境决策的公众参与制度体系目前仍存在一些问题：公众的范围如何界定？公众应当如何参与？如何保障公众参与，实现更好的多方共赢决策，以在一定程度上防范环境破坏后的风险？这一系列的问题，都有待我们进一步探讨。

就环境决策的公众参与议题，南都观察专访了在广州珠湾人和生态环境研究中心（以下简称CECA）做项目运营的阿宾。作为一家研究环境保护法规、推动政策倡导的智库，CECA以“前期协商、公众参与、公事公办”为准则，通过法规范围内的渠道向相关部门提出意见和建议，在生态保护方面取得了良好成效。

南都观察：怎样让建议被更高效地采纳？CECA是否摸索出一些有效的经验？

阿宾：从意见信的格式到数据收集的来源，我们都尽可能更加规范、科学，帮助相关部门更加直接明了地理解当地实际情况。只诉诸情感、只形容物种的珍贵是没办法让对方信服的，必须要以事实和数据为基础进行沟通，必须要把生态法律法规的分析落到具体。这些经验我们正尝试沉淀为教材，可以让更多朋友共享。越来越多的政府部门其实也意识到，来自公众的专业意见，对于环境决策起到了很好的补充作用。

南都观察：CECA其实起到了类似于科普译者的作用，把公众的意见收集起来之后，用一种科学、建设性的语言让决策部门听懂。但环境决策涉及到多学科、多领域的专业知识，作为一个环境智库机构，你们如何保证自己的建议足够专业？

阿宾：我们确实是作为公众意见科学理性表达的角色在发挥作用。针对某些建设工程，因为涉及到生态敏感的区域，我们都会询问当地的伙伴、查阅数据库、检索文献资料，以确认该地区是否有真正重要的物种，并对它的栖息地范围进行跟进。在地的观点对我们准备材料内容相当重要，也能呈现在给相关部门的意见中，但同时我们不夸大局部的作用和欠客观的声音，确保意见的中立性。

我们内部有一批多年从事环保的专业人士，我之前就曾做了五年的环评工作，并且我们还向一些国内高校专家、法律学者请教咨询。我们的工作流程和反馈机制，经过多年的总结探索，有望沉淀为成熟高效的模式。另外，我们机构关注的重点，并不是这一项目涉及到何种先进的建设技术或治污手段，我们核心考虑的是这一工程究竟是否应该在此选址建设。

所以这一问题就简化为：是否会对该区域的物种栖息和生态植被造成负面影响？是否有违自然保护地等规定？我们着重判断其选址（选线）位置是否合理合法，这样也磨练了志愿者们在技术方面的眼光。

南都观察：当前环境决策中，公众大多处于依附状态，默认“政府说了算”，或者有意愿但不知道该如何表达自己的看法。CECA如何唤起公众的参与意愿？

阿宾：我们每年都会公开招募志愿者，多数为临近毕业的学生或相关专业在职人员，他们会完成为期一年的服务。针对新加入的成员，我们会进行至少为期三个月的系统培训，讲授依据的15份国家法规和环境标准，是基于主管部门的权威发布、以及我们日常工作中的经验编制而成。

通过持续性专业学习，成员们能够掌握包括环评基础、地理研究在内的相关知识，跟进甚至独立负责一些项目，确保自己成为相对有知识的生态保护公众中的一员，从而扩大环境决策的参与范围。同时，我们还会和国内部分高校合作，为在校学生提供参与环境保护的学习和实践机会。

南都观察：美国环境法专家富尔顿说：“公众的徒劳感是环境信息公开最大的障碍。”您觉得，是否有必要把官方专业的语言传译给公众听？

阿宾：环评报告毕竟是一份专业文件，具有一定的认知壁垒，这可能也是制约大部分公众去参与的一个门槛。可是如果文件过于通俗或简单，也没办法全面深入地描述对于环境造成的影响，如何在此之间寻求平衡也值得我们探索。

另外，大部分公众容易有“邻避效应”心理，如果某一生态环境问题及项目建设不够邻近，就倾向于选择置之不理。说到底，这并不是因为生态环境破坏与自身福祉无关，而是大家未有机会认识到生态环境对人的服务和自身的实际价值。所以，未来还有很长的路值得我们一同去探索和开拓。

南都观察：针对公众参与的范围，有说法认为“如果公众的界定过窄，参与的公众可能会缺乏代表性，界定过于宽泛，真正需要关注或者有价值的声音可能会被冲淡”。对于参与环境决策的“公众”，您认为应该如何界定？

阿宾：目前大多数的项目环评公示环节，都接受非本地居民提供的意见，并不会因为是区域外而被限制表达。而问卷调查因为通常只涉及项目周边的居民区，我们参与的机会比较少。对于公众参与范围进行界定的形式，我们通常见到的是线下座谈会等，确实偶尔有地方会要求提供相关证件或当地证明才能参加，这就对域外人员形成了障碍。如果遇到对生态环境造成严重影响的建设项目，我们还是会尝试申请，并与组织的主观部门陈述缘由和得失。

听证会这一形式，目前参与人选的邀请或筛选的标准和流程并不透明。甚至即使报名条件明确，也无法判断参加者是否真正符合条件。例如在今年江西省某大型水坝工程环境影响评价公众参与听证会中，现场没有安徽、江苏和上海等项目下游区域的公众代表。相反，环评编制单位、设计单位和工程相关方占用了公众代表名额，另外部分代表还曾参与由当地部门邀请的水利枢纽前期课题研究，导致这一听证会中参与方的代表性存疑。

我们希望环评听证会中的参与方，不仅只限于当地受到影响或存在直接利害关系的人群，凡是对该议题感兴趣或希望表达的主体都应该被允许参与进来。并且筛选标准也应该更加透明，最好能就参与名单进行公示，尽可能确保整个流程的公平公正，避免沦为建设方走过场的一个形式。

▌环境决策体系：平衡“质量”和“效率”

2021年4月，我们在海南省公示的环岛旅游公路工程某阶段报告书中，发现项目将穿越一个国家湿地公园、森林公园和生态红线等，并明确指出旅游公路会占用红树林资源。这一规划将会对海南岛的滨海生态造成严重破坏，不符合国家对这座国际生态岛的定位。于是CECA便在公示期致信部门，建议调整相关路段路线。

随后6月公布的最新一版环评报告，海南省有关部门修改了环岛旅游公路的规划路线，工程将不再占用红树林，并总共减少生态红线占用面积21.192公顷、减少森林公园占用面积0.648公顷，减少湿地公园占用面积1.01公顷。其后6月30日，部门在环评批复中更进一步要求，路段设计需进一步绕避多个生态敏感区。在此案例中，相关部门回应迅速，并且认真考虑了包括CECA在内等多方公众的意见，从而为海南岛留住又一片生态海滨。这可以说是环境决策公众参与的成功案例，也是环岛旅游内在价值的彰显。

另外有一些环评项目，经由恰当理性的公众意见反馈，环保部门会发现里面可能存在的漏洞、并将文件退回重新修改。这在项目早期阶段不一定浪费太多时间，但有实际帮助。所以从目前来看，各方对于我们机构在环境决策中所发挥的积极作用是比较认可的。否则如果在公示期内无人参与，等到项目落地时，当地居民再进行投诉甚至抵制，会极大提高项目建设的成本，并影响地方经济发展形象。

例如2020年沸沸扬扬的成都桂花巷砍树事件，由于该项目事先未发布公告征求公众意见，涉及城市树木事项也没有完全按程序报批。等到市民发现街道两旁的树木突然消失之后，才惊觉并开始表达不满。类似这样，如果在施工前不给予公众足够的参与空间，就有可能会在事后遭到公众的不满，甚至演变为舆论公共事件，造成的损失也难以挽回。这就需要我们在法规制度上保障公众发声的空间，从而形成多方良性互动。

要实现国家生态文明体制建设的构想，我们要让更多的普通人获得专业的培训，可以有能力积极关注和判断周边建设项目是否对生态环境造成破坏，另一方面，我们也想加强社会组织的使命感与工具包配备，从而促进公众、企业、部门间的多方良性互动。