环境决策中的公众参与:实现更好的专业理性
媒体报道
2022-12-05

来源:2022-12-05  南都观察家  环境决策中的公众参与:实现更好的专业理性


阿宾(广州珠湾人和生态环境研究中心


采访人:李绍宾
全文4400余字,读完约需9分钟


“一方面,要让更多的普通人获得专业的培训,可以有能力积极判断和关注周边建设项目是否对生态环境造成破坏,另一方面,我们也想加强社会组织的使命感与工具包配备,从而促进公众、企业、部门间的多方良性互动。”




近年来,公众参与在环境决策中发挥着越来越重要的作用,成为环境治理中不可或缺的力量。但环境决策的公众参与制度体系目前仍存在一些问题:公众的范围如何界定?公众应当如何参与?如何保障公众参与,实现更好的多方共赢决策,以在一定程度上防范环境破坏后的风险?这一系列的问题,都有待我们进一步探讨。


就环境决策的公众参与议题,南都观察专访了在广州珠湾人和生态环境研究中心(以下简称CECA)做项目运营的阿宾。作为一家研究环境保护法规、推动政策倡导的智库,CECA以“前期协商、公众参与、公事公办”为准则,通过法规范围内的渠道向相关部门提出意见和建议,在生态保护方面取得了良好成效。



在政府和民众之间做“科普”




南都观察:在什么样的契机下,你们开始关注环境决策的公众参与问题?



阿宾:大概在2013年前后。当时我们发现珠三角地区有几个典型的大型开发,包括紧邻珠海的横琴、以及深圳标杆的前海等等。当时环境影响评价制度虽然还不像今天那么成熟,但很快国家就确认了“环评须全本公开”的模式。

那年深圳市在大鹏湾规划了一项填海工程,计划建设天然气相关站点。这一区域涉及到国家二级保护动物石珊瑚群落的栖息地,但在环评(环境影响评价)阶段,项目并没有明确指出这一工程会对石珊瑚栖息地造成破坏。我们聆听了一些附近居民的想法,初次尝试在环评公众参与的窗口期和有关部门进行沟通,参与了座谈会。最后这一项目设计填海面积减少了约1/3,并避让了悬浮泥沙影响珊瑚的问题。




由此我们发现,这一“前期协商”的工作机制在全国各地可能都是可行的,并且对国家非常提倡的生态保护具有积极成效。沿用这一思路,CECA随后在更多不同类型的项目动工之前,及早将生态意见提交给相关决策部门参考,从而合理调整项目规划和选址选线。


南都观察:怎样让建议被更高效地采纳?CECA是否摸索出一些有效的经验?


阿宾:从意见信的格式到数据收集的来源,我们都尽可能更加规范、科学,帮助相关部门更加直接明了地理解当地实际情况。只诉诸情感、只形容物种的珍贵是没办法让对方信服的,必须要以事实和数据为基础进行沟通,必须要把生态法律法规的分析落到具体。这些经验我们正尝试沉淀为教材,可以让更多朋友共享。越来越多的政府部门其实也意识到,来自公众的专业意见,对于环境决策起到了很好的补充作用。


南都观察:CECA其实起到了类似于科普译者的作用,把公众的意见收集起来之后,用一种科学、建设性的语言让决策部门听懂。但环境决策涉及到多学科、多领域的专业知识,作为一个环境智库机构,你们如何保证自己的建议足够专业?


阿宾:我们确实是作为公众意见科学理性表达的角色在发挥作用。针对某些建设工程,因为涉及到生态敏感的区域,我们都会询问当地的伙伴、查阅数据库、检索文献资料,以确认该地区是否有真正重要的物种,并对它的栖息地范围进行跟进。在地的观点对我们准备材料内容相当重要,也能呈现在给相关部门的意见中,但同时我们不夸大局部的作用和欠客观的声音,确保意见的中立性。


我们内部有一批多年从事环保的专业人士,我之前就曾做了五年的环评工作,并且我们还向一些国内高校专家、法律学者请教咨询。我们的工作流程和反馈机制,经过多年的总结探索,有望沉淀为成熟高效的模式。另外,我们机构关注的重点,并不是这一项目涉及到何种先进的建设技术或治污手段,我们核心考虑的是这一工程究竟是否应该在此选址建设。


所以这一问题就简化为:是否会对该区域的物种栖息和生态植被造成负面影响?是否有违自然保护地等规定?我们着重判断其选址(选线)位置是否合理合法,这样也磨练了志愿者们在技术方面的眼光。




公众参与愿望与门槛难题



南都观察:当前环境决策中,公众大多处于依附状态,默认“政府说了算”,或者有意愿但不知道该如何表达自己的看法。CECA如何唤起公众的参与意愿?


阿宾:我们每年都会公开招募志愿者,多数为临近毕业的学生或相关专业在职人员,他们会完成为期一年的服务。针对新加入的成员,我们会进行至少为期三个月的系统培训,讲授依据的15份国家法规和环境标准,是基于主管部门的权威发布、以及我们日常工作中的经验编制而成。


通过持续性专业学习,成员们能够掌握包括环评基础、地理研究在内的相关知识,跟进甚至独立负责一些项目,确保自己成为相对有知识的生态保护公众中的一员,从而扩大环境决策的参与范围。同时,我们还会和国内部分高校合作,为在校学生提供参与环境保护的学习和实践机会。


都观察:美国环境法专家富尔顿说:“公众的徒劳感是环境信息公开最大的障碍。”您觉得,是否有必要把官方专业的语言传译给公众听?

 

阿宾:环评报告毕竟是一份专业文件,具有一定的认知壁垒,这可能也是制约大部分公众去参与的一个门槛。可是如果文件过于通俗或简单,也没办法全面深入地描述对于环境造成的影响,如何在此之间寻求平衡也值得我们探索。


另外,大部分公众容易有“邻避效应”心理,如果某一生态环境问题及项目建设不够邻近,就倾向于选择置之不理。说到底,这并不是因为生态环境破坏与自身福祉无关,而是大家未有机会认识到生态环境对人的服务和自身的实际价值。所以,未来还有很长的路值得我们一同去探索和开拓。


南都观察:针对公众参与的范围,有说法认为“如果公众的界定过窄,参与的公众可能会缺乏代表性,界定过于宽泛,真正需要关注或者有价值的声音可能会被冲淡”。对于参与环境决策的“公众”,您认为应该如何界定?


阿宾:目前大多数的项目环评公示环节,都接受非本地居民提供的意见,并不会因为是区域外而被限制表达。而问卷调查因为通常只涉及项目周边的居民区,我们参与的机会比较少。对于公众参与范围进行界定的形式,我们通常见到的是线下座谈会等,确实偶尔有地方会要求提供相关证件或当地证明才能参加,这就对域外人员形成了障碍。如果遇到对生态环境造成严重影响的建设项目,我们还是会尝试申请,并与组织的主观部门陈述缘由和得失。


听证会这一形式,目前参与人选的邀请或筛选的标准和流程并不透明。甚至即使报名条件明确,也无法判断参加者是否真正符合条件。例如在今年江西省某大型水坝工程环境影响评价公众参与听证会中,现场没有安徽、江苏和上海等项目下游区域的公众代表。相反,环评编制单位、设计单位和工程相关方占用了公众代表名额,另外部分代表还曾参与由当地部门邀请的水利枢纽前期课题研究,导致这一听证会中参与方的代表性存疑。


我们希望环评听证会中的参与方,不仅只限于当地受到影响或存在直接利害关系的人群,凡是对该议题感兴趣或希望表达的主体都应该被允许参与进来。并且筛选标准也应该更加透明,最好能就参与名单进行公示,尽可能确保整个流程的公平公正,避免沦为建设方走过场的一个形式。



▌环境决策体系:平衡“质量”和“效率”



南都观察:据您和团队对行政审批公示案例的跟踪研究经验,这些年公众参与环境决策有什么变化?近年来环评工作公众参与实际效果如何?

阿宾:现在我们发现相关部门在环境决策中越来越专业。一开始,中央部委对这种意见参与形式接受度比较高,而许多地方政府部门并不理解为什么会有一个公益智库留意这样的事情。但是经过后来频繁的接触、真诚的沟通,许多地方部门也意识到我们不是“找茬”,我们提供的意见恰恰在帮助他们更好地决策、更科学地选址,以及防止一些项目在真正投钱开工后才因为环保问题而中止建设。


2021年4月,我们在海南省公示的环岛旅游公路工程某阶段报告书中,发现项目将穿越一个国家湿地公园、森林公园和生态红线等,并明确指出旅游公路会占用红树林资源。这一规划将会对海南岛的滨海生态造成严重破坏,不符合国家对这座国际生态岛的定位。于是CECA便在公示期致信部门,建议调整相关路段路线。


随后6月公布的最新一版环评报告,海南省有关部门修改了环岛旅游公路的规划路线,工程将不再占用红树林,并总共减少生态红线占用面积21.192公顷、减少森林公园占用面积0.648公顷,减少湿地公园占用面积1.01公顷。其后6月30日,部门在环评批复中更进一步要求,路段设计需进一步绕避多个生态敏感区。在此案例中,相关部门回应迅速,并且认真考虑了包括CECA在内等多方公众的意见,从而为海南岛留住又一片生态海滨。这可以说是环境决策公众参与的成功案例,也是环岛旅游内在价值的彰显。


另外有一些环评项目,经由恰当理性的公众意见反馈,环保部门会发现里面可能存在的漏洞、并将文件退回重新修改。这在项目早期阶段不一定浪费太多时间,但有实际帮助。所以从目前来看,各方对于我们机构在环境决策中所发挥的积极作用是比较认可的。否则如果在公示期内无人参与,等到项目落地时,当地居民再进行投诉甚至抵制,会极大提高项目建设的成本,并影响地方经济发展形象。



南都观察:所以您认为,在环境决策的公众参与中,理想状态下公众/组织与建设单位及政府的关系应该是怎样的?

阿宾:首先我们希望所有环节都以明确的法律法规为基础,将公众参与程序规范化,并且在每一个参与窗口期,公众都能够并真正积极地建言献策。相关部门和建设单位也能够意识到,公众提出意见并不会阻挠项目的推进,相反是在更高层面上,推动经济社会的共识。


例如2020年沸沸扬扬的成都桂花巷砍树事件,由于该项目事先未发布公告征求公众意见,涉及城市树木事项也没有完全按程序报批。等到市民发现街道两旁的树木突然消失之后,才惊觉并开始表达不满。类似这样,如果在施工前不给予公众足够的参与空间,就有可能会在事后遭到公众的不满,甚至演变为舆论公共事件,造成的损失也难以挽回。这就需要我们在法规制度上保障公众发声的空间,从而形成多方良性互动。



南都观察:也就是平衡好环境决策“效率”与“质量”的关系很重要。 

阿宾:是的,我认为效率与质量并不矛盾。以环评公示时长为例,目前环境决策体系比较倾向于效率优先。但是作为环保组织,我们希望在效率的基础上,尽可能有足够的公示天数、保证参与的质量,包括将我们的工作标准化、模块化。我们并不主张在环评工作中过分投入额外时间或成本,环评工作并不应该用来制约经济发展的,但是尽可能地去提高公众参与的质量。

南都观察:所以在兼顾质量和效率方面,环保组织其实发挥了重要的地位和作用。

阿宾:对于环评参与来说,公众的意见当然非常重要,但这并不一定意味着人越多结论就越科学,而是更多要依靠专业的事实基础及法律法规。公众自发的想法往往比较私人和具体,类似于占用的绿化面积影响了生活视线之类,有关部门往往很难作出回应。


要实现国家生态文明体制建设的构想,我们要让更多的普通人获得专业的培训,可以有能力积极关注和判断周边建设项目是否对生态环境造成破坏,另一方面,我们也想加强社会组织的使命感与工具包配备,从而促进公众、企业、部门间的多方良性互动。


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