授渔公益：社会力量参与灾后安置的探讨与反思

编者按

本文作者程明理是好公益平台品牌创建机构成都授渔公益发展中心的副秘书长。授渔公益机构以携手伙伴参与人道救援响应和社区发展，让社区充满健康的爱和生命为使命愿景。2022年“9·5”泸定地震发生后，作为社会力量的一部分，授渔公益参与了紧急救援和过渡安置阶段的工作，紧密配合当地政府部门，根据受灾群众的真实需求，为他们及时提供所需要的物资援助。这次救灾工作结束后，程明理将他的思考和感受记录了下来。

2022年9月5日12时52分，四川省甘孜藏族自治州泸定县发生6.8级地震，震源深度16公里。地震造成四川省甘孜、雅安等6市（州）24个县（市、区）54.8万人受灾，因灾死亡失踪117人，紧急转移安置8万人；倒塌房屋1.2万间，不同程度损坏26.5万间；灾区居民住房及电力、通信、道路等基础设施损毁严重，直接经济损失154.8亿元。

授渔公益在地震发生后立即启动响应工作，收集灾情信息，并于当天奔赴前线，分别到达受灾严重的雅安市石棉县和甘孜州泸定县开展救灾工作。一是参与由四川省应急厅、共青团四川省委指导下成立的“泸定地震应急志愿服务协调中心”的社会力量现场协调工作；二是调研灾情需求，开展相应的物资对接和儿童服务工作。在成都市慈善总会、爱德基金会的支持下，我们在泸定县受灾地区铺设青青儿童乐园，为受灾地区儿童提供学习辅导、健康卫生、游戏活动、心灵陪伴、防灾减灾等服务。同时根据实际了解到的相关需求，第一时间为泸定县和石棉县提供儿童保障类物资、御寒保暖类物资、生活保障类物资、食品类物资等。

随着紧急救援阶段工作结束，灾后恢复与重建工作开始，授渔公益通过对接甘孜州住建局，了解到泸定县磨西镇和得妥镇过渡安置板房灾区群众生活物资的需求，我们便开始了过渡安置板房小区的生活物资援助工作。

9月底最后一周，当我跟随物资车队到达磨西镇和得妥镇的过渡安置房小区时，安置区整齐划一的布局，完善的公共设施让我暗暗惊叹。与之前所见到的安置区不同，安置区的板房不是简单的一户一间，而是根据家庭人口数量、性别和年龄等特点建造的两居室、三居室。而且房间内也预先接通了线路，放置了桌椅、床、衣柜等基本的居住场所所需的基本设施。同时建设了具备洗浴功能的公共厕所、公共厨房、图书室、营区管理办公室、医疗室等公共设施。安置区的规划和建造不仅为受灾群众提供了最基本的居住功能，同时保障了安置群众的有尊严生活的权利，也支持了家庭和社区正常生活的恢复和延续。

经过了解得知，在9月12日，即地震发生后的第7天，紧急救援阶段即将结束，位于震中的磨西镇和受灾严重的得妥镇的过渡安置板房小区就已经开始建设了。在震后不到一个月的时间，灾区的老百姓就得到了妥善安置。

过渡安置板房小区建设好后，要让受灾群众能够第一时间入驻，基本的生活用品提供就成了最需要紧急解决的问题。授渔公益在跟负责灾后过渡安置的甘孜州住建局对接后了解到这一迫切需求，收到对方发来的详细物资需求清单后，我们立即与爱德基金会联系并同步了解到的需求情况。爱德基金会在接收到相关需求清单后，很快就决定回应过渡安置板房区的生活物资的援助，并很快拨付采购物资的相关资金。

授渔公益作为执行方，立即就近在成都选择生活物资供应商家，同时联系了招商局慈善基金会为本次生活物资援助提供了免费的物流配送。9月22日了解到需求，9月29日将所有物资运达磨西镇和得妥镇的过渡安置板房区，当地镇政府在接收到物资的当天就将生活用品配发到板房，在国庆假期到来之前，需要过渡安置的受灾群众就“拎包入住”进了安置板房。国庆假期期间，当我再次到过渡安置板房小区进行回访时，大部分村民已经住进了板房内。

复盘本次参与甘孜州过渡安置板房区的生活物资响应，结合环球计划——人道主义宪章与人道主义响应的最低标准——这一受到国际众多人道主义机构认可的行动标准，笔者觉得有些方面很值得在今后的救灾过程中值得注意和借鉴。

一、政府在灾后安置的过程中充分考虑并回应了受灾群众的基本生活需求

首先在过渡安置板房小区的建设方面，两居室和三居室的布局安排及床、桌椅、衣柜等基本设施的配备不仅考虑到受安置家庭基本生活保障的需求，更让家庭成员因性别、年龄而带来的隐私等问题得到解决。独立空间的厕所及配备的洗浴设施、公共厨房、卫生室、图书角、营区管理办公室等基本的公共设施的配备为群众提供了便利的生活条件，让受灾群众能够较快地恢复正常的生活。

其次，在笔者与负责过渡安置的相关政府部门负责人对接生活物资的需求时，他们提供了非常详细的需求清单，不仅有卧室所需的被褥、毛毯、四件套、枕头、电热毯等床上用品、电饭煲、蒸锅、炒锅、菜刀、烧水壶等基本的厨房用品，还考虑到了碗筷、勺子等会经常使用到的厨房用具及盐、酱油、醋、鸡精等烹饪会用到的佐料，甚至还有当地人炒菜会经常用到的豆瓣酱。

除此之外，还考虑到了安置居民日常生活所需的毛巾浴巾、牙具、洗发水、沐浴露、香皂、洗衣粉、盆、水桶等卫生用品及扫把、撮箕、垃圾桶、雨伞、手电筒、水杯等生活用品。当把这些生活物资配发到板房区后，搬到板房的我们之前服务过的儿童家长给我们反馈“太细心周到了”，“相当满意”。

对照环球计划标准，充分地保障了受灾人群有尊严生活的权利，在住所和安置领域真正做到了让住户获得有尊严的生活所必需的物品和服务；提供了文化上可接受的安全、受保护且充足的居住空间，安全的饮用水，足够的便利的供水、环境卫生和卫生促进措施；获得了生计机会和基本的社区服务。从技术标准来讲，某些方面远远高于环球计划所倡导的最低标准。当地政府在住所和安置方面的专业度，让我们作为社会力量如何发挥好辅助和补充作用是一个不小的挑战。

二、对于社会力量物资援助的启示

本次泸定地震灾区过渡安置板房生活物资援助物品种类达到了50余种，实现了生活物资的精准援助。能够实现精准匹配受灾群众的生活物资，满足过渡安置板房区群众的基本生活需要，首先是基层政府对过渡安置群众生活需求的细致周到的考虑，其给出的需求清单品类囊括了卧室、厨房、卫生等基本生活所需的各个层面。其次是爱德基金会对需求的及时充足的回应。再次是授渔公益在物资对接过程中的协调，充分发挥了政府部门的统筹作用和社会力量灵活、机动的优势。

在过往的人道响应情境中，无论是后方的资助方还是前线的执行方，都是基于常发生的人道主义需求，提前准备好瓶装水、粮油、生活物资包等备灾物资，一旦灾情发生，就将所筹到的资金用于这些物资的采购与配发上，结果导致紧急救援阶段结束后，灾后恢复与重建阶段所出现的居民的日常生活需求难以有效回应。生活物资包通常所涉及的生活物资种类有限，通常考虑到物品保质期等限制因素，常常在提前采购时，将受灾群众所需要的而有可能会导致安全问题的物资排除在外，导致所发放的物资与群众的需求不能匹配。从政府统筹层面来讲，各个资助方所设计的生活物资包所含品类大同小异，同质化严重，难以有效回应受灾群众的生活需求。

而本次响应对照人道主义核心标准九项承诺，充分对应了需求适切（承诺1：受危机影响的社区和人群获得适合他们需求的帮助）、及时有效（承诺2：受危机影响的社区和人群能够在适当时间获取所需的人道主义援助）及协调互补（承诺6：受危机影响的社区和人群接受的援助是经过协调的和补充性的）等三项承诺。

三、灾后恢复阶段政府与社会力量的协同的尝试

本次灾后恢复，负责过渡安置的甘孜州住建局以最快的时间建好了能够满足受灾群众的居住需求的板房小区，然而基本生活物资的采购因为灾情危急、政府财务审批流程等多方面因素的限制，难以在短时间内回应受灾群众的需求。而这时社会力量灵活、机动的优势就得以充分发挥。爱德基金会基于需求的快速决策，授渔公益第一时间与各相关方的协调与快速执行，保证了需求能够在短短一周的时间就得到满足。这次响应，充分发挥了社会力量的辅助作用，体现了政府主导、社会参与的政社协同效应。

四、以“需求导向”有效回应受灾群众需求

本次泸定地震响应，爱德基金会首先是派工作人员与授渔公益一起在灾区一线了解灾区需求，而不是采用先将大批物资运往灾区的方式。在紧急救援阶段回应了紧急的生活需求之后，为灾后恢复阶段的生活物资保障提供充足的资金支持，获得了良好的效果。

本次泸定地震“精准”回应过渡安置板房小区生活物资援助过程中的所见所闻，我们在惊讶于当地政府在灾后安置方面所展现的高度专业性的同时，也看到社会力量在紧急救援阶段结束之后在灾后恢复与重建阶段行动的空白。一方面诚然有资源、公众认知和政治环境等方面的客观限制，另一方面也是社会力量缺乏需求视角，未能真正关注受灾人群有尊严生活的权利的实现，过渡关注资源和自身生存发展的结果。利他是公益的本质属性，也是公益行动的根基。急受灾群众之所急，回应受灾群众之所需，是人道主义领域社会组织本身所赋予的使命之根本。

作为区别于政府、市场之外第三部门的社会力量，我们更需要整体性视角来看待人道主义领域受灾人群的需求，从“重生命救援，轻救灾处置”的应急响应向“减防灾、紧急救援、灾后恢复与重建”的全流程应对转变。从受灾人群的需求这一“第一性”出发，在做好基本应对的同时，积极拓展思维，创新回应方式，引导社会公众，让资源为需求所引导，才能走出桎梏，突破组织自身发展瓶颈，进而获得政府和公众认可，对社会产生真正的影响力，让受灾人群的权利得以更大程度地实现。

环球计划是1997年由众多人道主义非政府组织、国际红十字与红新月运动发起的。其目的是提高人道主义组织的响应行动质量，并为其行动负责。由此形成的《环球计划手册》成为全球范围内被最广泛认可和参考的人道主义资源之一。2013年，授渔公益将这一标准体系培训引入国内至今已经举办了20期环球计划培训，共有来自全国32个省份540余家人道主义领域机构的840余位伙伴参与。

本次泸定地震响应，是爱德基金会和授渔公益在对环球计划核心信念——受灾害或冲突影响的人群享有有尊严生活的权利，因此也有获得援助的权利；应采取一切可能的措施，减轻灾害和冲突给人们带来的痛苦——的指导下，将环球计划标准付诸实践的过程中一次有效尝试与运用，也给环球计划在中国的本土化实践提供了一个有效样本。

2023年，授渔公益将与爱德基金会、基金会救灾协调会等国内致力于推动救灾领域发展的机构一起推动环球计划本土化的计划和实践，希望有更多的人道主义领域的伙伴能够参与进来，通过使用共同的标准来提升行动质量和责信。